5 pozostawionych w mocy przepisów Konstytucji z 1952 r.
21 Por. komentarz do tego przepisu P. Winczorka (Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 29). Zob. tak¿e Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej oraz Komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku pod red. J. Bocia, Wroc³aw-Kolonia 1998, s. 42 i n.
103
Jak pisze T. Rabska, prócz pojêcia samorz¹du w ujêciu prawnym spotykamy siê tak¿e z jego rozumieniem politycznym, opartym na kryteriach celowoœciowych, wynikaj¹cych z aktualnych potrzeb i tendencji politycznych22. Samo u¿ycie terminu samorz¹d przez ustawodawcê nie wyjaœnia wprost sytuacji prawnej tej instytucji i wymaga ka¿dorazowego badania poszczególnych elementów sk³adaj¹cych siê na istotê danego pojêcia23. W odpowiedzi na pytanie stawiane w literaturze rosyjskiej - „co (...) oznacza samorz¹d terytorialny"- stwierdza siê wiêc niekiedy, ¿e „operujemy pojêciem samorz¹d terytorialny nie zawsze zastanawiaj¹c siê, co kryje siê za tym pojêciem"24.
Zatem mimo faktu, ¿e samorz¹d terytorialny zosta³ wprowadzony przez prawo wiêkszoœci interesuj¹cych nas pañstw w miejsce ustroju rad, nie mamy pewnoœci, do jakiego stopnia oznacza on identyczn¹ konstrukcjê prawn¹ w warunkach spo³eczno-politycznych poszczególnych pañstw. Wydaje siê, ¿e w³aœciw¹ p³aszczyzn¹ dalszych badañ w tym zakresie by³oby odniesienie wspomnianych rozwi¹zañ prawnych do Europejskiej Karty Samorz¹du Terytorialnego z paŸdziernika 1985 r. Karta stanowi bowiem „podstawowy dokument umo¿liwiaj¹cy standaryzacjê rozwi¹zañ prawnych dotycz¹cych Samorz¹du Terytorialnego"25.
3. PrzejdŸmy obecnie do próby analizy samej konstrukcji reprezentowania w zarysowanych wy¿ej regulacjach prawnych samorz¹du. Wolny charakter mandatu przedstawiciela lokalnego statuowa³y expressis verbis ustawy o samorz¹dzie pañstw ju¿ nieistniej¹cych - NRD (ze stycznia 1990 r.) i Czecho-S³owacji (z czerwca 1990 r.)26. Wydaje siê uzasadnione przypuszczenie, ¿e w Czechach oraz w S³owacji w nowych regulacjach mog¹ zostaæ zachowane dotychczasowe przepisy o charakterze pe³nomocnictwa deputowanego.
Z kolei artyku³ 23 polskiej ustawy o samorz¹dzie gminnym z 8 marca 1990 r.27 g³osi, i¿ „radny reprezentuje wyborców, utrzymuje sta³¹ wiêŸ z mieszkañcami oraz
22 Por. T. Rabska, Podstawowe pojêcia organizacji administracji, w: System prawa administracyjnego, red. J. Staroœciak, Wroc³aw 1977, s. 331-332.
23 Por. ibidem.
Por. M.A. Krasnow, Zakon SSSR „O nacialach miestnogo samouprawlenija i miestnom chozjajstwie w SSSR" a razwitije riespublikanskogo zakonodatielstwa (Krug³yj Stoi ¿urnala „Sowiets-koje Gosudarstwo i Prawo"), „Sowietskoje Gosudarstwo i Prawo" 1990, nr 9, s. 32. Por. tak¿e uwagi tego¿ autora o „akademickoœci" pewnych pojêæ, „które w krótkim okresie sta³y siê powszechnie u¿ywane" (Miestnoje samouprawlenije: Gosudarstwiennoje iii obszczestwiennoje, „Sowietskoje Gosudarstwo i Prawo" 1990, nr 10, s. 81).
25 Por. Z. Niewiadomski, Polski samorz¹d terytorialny w œwietle standardów europejskich, w: Samorz¹d Terytorialny w Polsce. Materia³y na seminarium Komisji Samorz¹du Terytorialnego i Administracji Pañstwowej Senatu RP, Warszawa 29-30 wrzeœnia 1992, s. 25. (Dodajmy, ¿e pañstwa, które ratyfikuj¹ tê Kartê, s¹ zobowi¹zane przyj¹æ 20 z 30 jej postanowieñ.) Zob. te¿ M. Kulesza, Wprowadzenie, w: Samorz¹d terytorialny, Warszawa 1999.
26 W sprawie ustawy w by³ej NRD, por. B. Zawadzka, op. cit., s. 69; w sprawie zaœ ustawy w by³ej Czecho-S³owacji, zob. B.A. Straszun, Konstitucjonnyje pieremieny w Wostocznoj Jewropie, Moskwa 1991, s. 44.
27 Dz.U. nr 13, poz. 74 (z póŸn. zm.).
104
ich organizacjami, przyjmuje zg³aszane postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia". Owo pe³nomocnictwo, nawet przy istnieniu obowi¹zków wyborców na³o¿onych na radnego, zdaje siê bli¿sze wolnoœciowej koncepcji reprezentowania ani¿eli mandatowi rozumianemu jako upowa¿nienie wyra¿ania interesów partykularnych, za³ó¿my jednej czêœci mieszkañców wobec innej28. Przedstawiciel ma tutaj okreœlone obowi¹zki prawne wobec konkretnych wyborców, na przyk³ad sprawozdania, spotkania lub konsultacje, ale, jak domniemywamy, nie mo¿e byæ wi¹zany ¿adnymi instrukcjami wyborców. Nie jest wiêc pe³nomocnikiem wyborców, pozbawionym samodzielnoœci dzia³añ. Przedstawiciel ten nie jest zwi¹zany prawnie programem g³oszonym w czasie kampanii wyborczej, gdy¿ wybory samorz¹dowe nie ustanawiaj¹ ¿adnej kontraktowej relacji miêdzy elektoratem a radnym. W grê wchodzi³oby zwi¹zanie polityczne programem, ewentualnie inne nieprawnicze. Z analizy norm dotycz¹cych zarówno ustroju samorz¹du, jak i statusu radnego wynika, ¿e mandat radnego ma tak¿e charakter nieodwo³ywalny. Radny ponosi ewentualnie odpowiedzialnoœæ przed elektoratem w toku wyborów (tzw. odpowiedzialnoœæ funkcjonalna). Wydaje siê wiêc, ¿e ograniczeniu w mandacie radnego podlega cecha ogólnoœci (generalnoœci) pe³nomocnictwa z wolnoœciowej konstrukcji mandatu. Radny nie wyra¿a bowiem woli narodu, lecz wolê okrêgu wyborczego lub grupy wyborców, cz³onków danej korporacji samorz¹dowej29. Domniemania te wydaj¹ siê tak¿e zgodne z logik¹ konstrukcji prawnej gminy jako wspólnoty samorz¹dowej tworzonej przez wszystkich obywateli, zamieszkuj¹cej pewne terytorium, która wykonuje zadania publiczne w imieniu w³asnym.
Mandat deputowanego samorz¹dowego mieœci siê wiêc w klasycznej konstrukcji reprezentowania, ale nie jest identyczny z mandatem parlamentarzysty. Ma natomiast charakter odmienny od pe³nomocnictwa radnego z przedstawicielstwa typu rad. Radny reprezentowa³ w radach wolê i interesy nie tylko miejscowej spo³ecznoœci, lecz równie¿, a mo¿e przede wszystkim, program swej krajowej bazy politycznej, d¹¿¹c do jego realizacji w warunkach lokalnych30. Móg³ on interesy lokalne raczej ograniczyæ, ani¿eli reprezentowaæ je. Im silniejsze by³o zwi¹zanie radnych z krajowymi strukturami politycznymi, tym wiêkszy by³ w radach wp³yw centralnie kierowanych partii. Pozycja radnego najsilniej zale¿a³a od poparcia partii ogólnokrajowych (i innych centralnych organizacji politycznych), nie zale¿a³a zaœ
28 Zob. uwagi do tego przepisu czynione przez Z. Niewiadomskiego i W. Grzelczaka, Ustawa o samorz¹dzie terytorialnym z komentarzem oraz teksty innych ustaw samorz¹dowych, Warszawa 1990, s. 26.
29 Dodajmy, ¿e z mocy art. 87 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw z 16 lipca 1998 r. (Dz.U. nr 95, poz. 602 z póŸn. zm.) gmina do 20 tys. mieszkañców stanowi jednomandatowy okrêg wyborczy, w którym przeprowadza siê wybory wiêkszoœciowe. W mieœcie powy¿ej 20 tys. mieszkañców radni s¹ wybierani w wielomandatowych okrêgach w wyborach proporcjonalnych. Na gruncie ordynacji z 1990 r. owa liczba mieszkañców gminy - co nale¿y podkreœliæ - by³a wy¿sza i wynosi³a 40 tys. mieszkañców.
30 Por. J. Regulski, Samorz¹d Terytorialny: sk¹d i dok¹d?, „Samorz¹d Terytorialny" 1991, nr 1-2, s. 106.
105